韦森：重读哈耶克之八

西方民主政治的深层次问题


在1979年出版的《法、立法与自由》中，已入耄耋之年的哈耶克说过这样一句话：“尽管我们仍在使用民主这个术语，而且还认为应当捍卫它所描述的那种理想，但这个术语已不能表达一种不多加解释人们便能为之献身的明确观念了；并且，人们在今天常用它来表达的某些含义，甚至已变成了对它曾经所涵指的那些理想的严重威胁。”哈耶克的这句话，表露了晚年哈耶克对当代民主政治深层次问题的忧虑和担心。
    从20世纪40年代警告不要把民主奉为神灵，到60年代对民主政治可能出现的问题进行理论上的反思，再到70-80年代对西方各国的民主政治过程的种种问题进行直接批评和分析，勾勒出了哈耶克民主观的三个发展阶段。
    哈耶克民主观的这一演变，现在看来是完全可以理解的。在哈耶克的整个思想体系中，自由被视作为人类社会最高的善和政治生活的最高原则，而为了确保自由，用法治之法约束政府的权力从而达致有限政府的宪政是最重要的。要实现这一宪政目标，民主可能是最佳途径──如果说不是唯一途径的话。尽管作为一种政治程序的民主可能是达致法治和宪政目标的较好手段和途径，但是通过民主程序而遴选出来的政府，却不一定就能被法治之法所约束，也不一定就是法治之下的有限政府，从而也不就能真正确保人民的自由。这一隐忧，成了哈耶克几十年研究政治哲学的一个心结。他对西方发达国家民主政治过程的长期观察，使他晚年相信这一隐忧恰恰变成了现实。
    在《法、立法与自由》一开始，哈耶克就指出，西方国家的民主制度产生了任何人都不希望的结果，从而使民众对民主日渐失望。哈耶克曾引用了亚里士多德的一句话：“在法律不具至上权威（sovereign）的地方……，由于多数法律不是以个体而是以集体的形式拥有至上权威，所以这样一种民主根本就不是一种宪政”。据此，有学者甚至认为，因为西方国家的宪政太过民主了，所以已不再是宪政了。哈耶克表示，他同意这一看法，认为西方国家所普遍盛行的民主制度的致命缺陷，就是政府实际上有不受约束的无限权力。哈耶克甚至相信，不仅在其它新近的民主国家中如此，即是在像英国这样老牌的君主立宪制的代议制民主政体中，也不例外。因为，尽管强大的法治传统曾一度阻止了英国议会经由僭越而掌控的权力，但在代议制政府建立后，那些最初设计的限制议会权力的措施却被当作毫无必要的东西一点一点地被否弃了。
    在限制议会的权力的措施被舍弃之后，议会的功能也发生了一些变化。事实是，“虽然我们称这些机构为‘立法机构’，但是它们的绝大部分工作却不再是制定和批准一般行为规则，而是指导政府在解决特定问题时采取何种行政措施”。这种议会功能的变迁，使得议员们实际上变成他们各自选民的利益的代言人：“由于每个议员都知道他能否再次当选将主要取决于他所属党派的受欢迎程度，以及他从本党派所得到的支持，所以他主要关心的也就只能是本党派所采取措施的短期效果”。照哈耶克看来，在这样的体制安排中，议员们根本不去考虑社会公众中大多数人的利益，更不可能使他去批准“那些真正有助于公共利益的一般性法律”。因此，哈耶克认为，这种制度就注定会蜕变成有组织的利益群体的一种工具。
    本来，多党竞争的民主政治可以避免和减少政府官员的腐败，然而，在西方国家已经蜕变了的民主政制中，却出现了相反的结果。对此，哈耶克分析道，“有组织的利益群体之同盟……对政府的支配，通常被局外人视作为一种滥用权力的现象，甚或是一种腐败现象。然而，它却是这样一种制度的无可避免的结果，在这种制度中，政府可以用它所拥有的无限权力而采取任何必要的措施，去满足那些支持它的联盟的人们的愿望”。这样的民主制度，也会进一步扰乱和扭曲利益的分配格局：“它不仅使利益分配越来越与效率要求无关，而且也与任何可想见的公平原则背道而驰”。
    现代西方民主政治的问题还远不止这些。由于在长期的两党制竞选中各方的民意支持度都比较接近，一个政党要赢得大选，不但要考虑自己党派所代表的利益群体的诉求，还要考虑它自己并不代表但决定最后选票均衡的那一小部分利益群体的要求。这样一来，每个想要得到多数支持的党派会“因为某些特定群体掌握着改变力量均势的选票而不得不许诺给予这些群体……以特殊利益”；结果，“多数政府所提供的并不是多数人真正想要的东西，而是构成多数的群体为了谋取其它群体的支持以求得到自己想要的东西而必须给予这些群体的好处”。哈耶克认为，这是一种“赤裸裸的腐败现象”。
    哈耶克认为，尽管上述腐败现象不是所有代议制政府或民主政府的一种必然属性（a necessary attribute），但却“是所有依附于众多群体之支持的无限政府和全能政府的一个必然产物”。腐败的政府，也必定是个软弱的政府。哈耶克说：“由于执政的多数派无力抵御来自其内部之群体的压力，所以它必须尽其所能地去满足它需要得到支持的那些群体的愿望”，导致西方民主国家的政府“根本无力遵循一条一贯的行动路线，而只能像一个醉汉驾驶蒸汽碾路机那样摆来摆去。”
    哈耶克对西方国家民主体制运作的这些深层次问题的分析是在20世纪70年代做出的，但80年代以来，西方民主国家却在哈耶克所揭示的运作逻辑中越陷越深。为什么希腊、西班牙、葡萄牙、意大利乃至欧洲其它一些国家的主权债务危机到了几乎使整个国家破产的边缘？为什么美国、日本、英国、法国等这些西方发达国家的政府负债越攀越高，越来越重？这难道不是西方民主体制运作的一个必然结果？原因说来简单：在这些国家的民主政制过程中，任何一个政党要取得执政地位，就必须在竞选中争得更多的选票，这就逼得各参选政党在竞选纲领中尽可能地提出满足各个利益群体的政策措施和施政方针。每个政党在竞选时都往往会一方面许诺富人和企业家上台后会减税，另一方面又许诺低收入家庭乃至全社会的高福利。那西方各国政府的财政赤字还不会越来越多、负债越来越重以致演变成各民主国家的主权债务危机？
    沿着哈耶克的分析逻辑，目前这场全球的经济衰退，美国经济复苏步履维艰，欧盟一些国家深陷主权债务危机而不能自拔，不是别的原因，恰恰是这种有了民主而宪政（限政）却被逐渐舍弃了的现代西方国家政治经济体制运作的一种必然结果。
    哈耶克对现代民主政制的深层问题的认识和分析无疑是有道理的。然而，问题是究竟如何解决？人类历史上任何社会制度都不是完美的，且一旦生成或建构出来，都会自生出极强的“自发演化逻辑”和自我维系的“变革张力”。到了晚年，哈耶克甚至发出了这样的感叹：在现有的民主政体下，“期望那些依靠权力谋得其职位的人用那些禁止所有特权的刚性规则去约束他们自己的手脚，只是一种幻想。把法律交给选任的政府当权者，无异于让猫去掌管奶油罐（这意味着奶油很快被吃得精光），这至少会使限制政府自由裁量权的法律荡然无存”。
    如何根治现代民主制度的这些深层次问题？哈耶克首先提出，应该换一个词来指称他心目中的那理想“民主政体”。他认为，由于作为“democracy”的“民主”一词已经被滥用了，这个词所指的现实的社会体制似乎也无药可治了，他进而提出了一个“demarchy”，来涵指他心目中理想的“民主”，即政府和立法机关均受实质性权力限制的“民主宪政”。如何实现和构建这“demarchy”？在《法、立法与自由》最后两章，哈耶克给出了他的改革思路，其中包括制定新宪法以实现真正的权力分立，从而做到真正限制立法机构和政府的权力。其中主要是建议设立两个不同的代议机构（一个为纯粹的立法机构，即“Legislative Assembly，一个为专管政府治理权事务的“Governmental Assembly”）；建立独立的宪法法院；实行政府财政权力的分立，做到税收法定，从而限制政府的征税权以及政府财政支出和用途要受到“Governmental Assembly”的实质性制约等。
    最后要指出的是，尽管哈耶克在几十年的著作生涯中──尤其是在晚年──对西方的民主政制提出了诸多批评，他最后仍然相信，“真正的民主是值得为之奋斗的一项崇高价值”。他一生要做的，是想改进它、完善它，以实现其免受政府滥用权力之危害的本有功用，而不是主张其他的制度。
    哈耶克的这种尴尬，也昭示了当今人类社会的一个大趋势：对民主的反思和批判，与论证和颂扬民主一样，都是在推进着民主的进步。这让我们想起了托克维尔在《论美国民主》一书“绪论”中的一段话：“人民生活中发生的各种事件，到处都在促进民主。所有的人，不管他们是自愿帮助民主获胜，还是无意中为民主效劳；不管他们是自身为民主而奋斗，还是自称是民主的敌人，都为民主尽到了自己的力量。所有的人都汇合在一起，协同行动，归于一途。有的人身不由己，有的人不知不觉，全都成上帝手中的驯服工具”。